中国人民大学农发院

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潘锦棠:提高退休年龄难补养老金缺口

发布时间:2012-09-10 13:14 文章来源:   www.rucsard.cn  点击:

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近来,所谓养老金“缺口”的观点引发了已经退休和将要退休者的不小担忧,使一部分民众担心养老金不保;一些专家根据所披露的“缺口”主张“提高退休年龄”,又使一部分民众认为“提高退休年龄”是政府转嫁危机,担心参保人的利益受损。

已经退休的人是否应该为退休金发愁?中国养老金是否有“缺口”?政府、企业、个人三者如何分担“缺口”责任?是否要通过提高退休年龄来弥补缺口?如果要“提高”,是否应从现在开始?中国人民大学教授潘锦棠给出了他的观点。

第一,退休者应该放宽心,无论中国养老金是否存在“缺口”,政府都有责任且有能力保证退休老人的养老金。

现在已经退休的人理所应当要得到退休金,他们不是寄生群体,并非白拿退休金,因为在他们年轻的时候,其劳动报酬的一部分由政府“扣除”,交给了当年已经退休的前辈,这就是代际抚养,代代相传。即使养老金有缺口,不够支付了,政府也要千方百计支付养老金,兑现承诺,因为政府是养老保险的“最后出台人”。为什么说政府有能力保证养老金呢?因为中国“抚养比”(非劳动力人口与劳动力人口之比)并没有太大的上升。虽然由于几十年的计划生育政策和人口寿命延长,“老龄化”来得比较快,“老年抚养比”(退休年龄老人与劳动力人口之比)有所提高,但与此同时“少儿抚养比”(未成年人口与劳动力人口之比)却在逐步下降,总和抚养系数与世界许多国家相比还是较低的。好比是一个大家庭,虽然需要赡养的老人增加,但需要抚养的孩子减少了,家庭总负担并没有加重太多。

第二,所谓养老金“缺口”是“制度缺口”而不是“实际缺口”。

从实际支付能力和政府责任的角度来说,中国养老金并不存在“缺口”,如果说有“缺口”,那也是制度转型所新增的“债务”。在1997年养老保险制度转型以前并不存在所谓“缺口”,养老金由实体经济部门(企业)按职工工资一定比例上交(或扣除),用来支付退休老人的退休金,现收现付。为了适应政企分开和人口老龄化的社会现实,1997年后中国开始实行“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险新制度,规定企业及其职工共同缴纳费率为28%的养老保险金。如果以企业工资总额的28%筹资,只负担1997年后开始缴费的这一代人(新人)未来的退休金,养老金也不会有“缺口”,如果这28%既要负担“新人”自己,又要负担企业中没有全程缴费的“中人”和已经退休的“老人”,同时还要负担机关事业单位现在和未来的全部离退休人员,那么就有“缺口”了。因此,所谓养老金“缺口”是“制度缺口”,而不是超出政府支付能力的“实际缺口”。养老保险金有“制度缺口”,只能说明当年“顶层设计”时赋予这28%的责任太重了。

第三,明确任务,分清责任。“老人、中人、新人”养老是摆在我们面前的任务,“政府、企业、个人”三方是养老任务的承担者。

这一代“任务”和上一代有所不同,上一代人只要养活其退休的父辈就行了,而这一代人正好处于制度转型期,除了要养活其退休的父辈以外,还要养活未来退休的自己,养老任务相比之下多出了一块。“多出来的一块”任务就有三方如何分担的问题,为了合理有效地承担责任,需要搞清楚几个问题:首先,对于“老人、中人、新人”的养老,“政府、企业、个人”三方如何分担责任?从宏观上来说,政府、企业、个人三方利益一致,有创收良好的经济实体和劳动者,才能在财政上维持政府正常运行,同时也要有良好的政府公共服务,才能使企业和个人更多地创收;从微观上来说,“政府、企业、个人”三方利益有矛盾,一方担当少一点另一方负担就多一点。其次,机关事业单位的养老任务是由企业及其职工所缴纳的28%来解决,还是由国家财政单独来承担?养老保险制度转型后,企业职工开始缴费而机关事业单位职工依旧不用缴费,如果今后机关事业单位职工开始缴费,费用源自何处?再次,“多出来的一块”任务是完全由这一代人来承担,还是由今后的几代人来共同分担?如果完全由这一代来承担,完成转型的时间会缩短但压力会增大,反之,由几代人来分担化解,完成转型的时间拉长,这代人的压力会有所减轻。

第四,弥补“制度缺口”这一代人人有责,政府当先。

要弥补“制度缺口”无非靠增收和节支两个方面,增收就是增加养老金收入,做大养老保险基金;节支就是减少养老金支出。可以运用的手段包括:1.提高养老保险缴费费率(增收);2.提高退休年龄(增加缴费,减少支出);3.增设养老金专项税收(增收);4.增发社会福利彩票;5.从国有资产股份中扣除(增收);6.国企利润划入养老基金(增收);7.土地收益划入养老基金(增收);8.发行养老金债券(增收);9.减少政府行政人事开支用以增加养老基金(增收);10.完善资本市场,提高养老基金收益率(增收),等等。手段1—4主要是增加企业和个人的责任,手段5—10主要是增加政府的责任。

手段的选择就是对责任主体的选择。这一代人(包括政府、企业、个人)都应该对养老保险制度转型承担历史责任,但在分担责任时政府应首先勇担重任,在此前提下再要求企业和个人分担,易于得到社会各界的理解。比如:2000年8月1日,经党中央批准,国务院决定建立“全国社会保障基金”应对今后的“缺口”;又如:2011年7月1日实施的《中华人民共和国社会保险法》首次明确规定:由政府来承担国有企业、事业单位“中人”在“视同缴费年限”期间应当缴纳的基本养老保险费。这多少减轻了企业和个人所上缴的28%的责任,当然,政府应担当的还可以更多。

第五,提高退休年龄不能成为弥补“缺口”的主要手段。

提高退休年龄对养老保险基金来说有增收减支的作用,但作用十分有限,不可能成为弥补“缺口”的主要手段。提高退休年龄是一个趋势。随着国民就学年限增加从而初始劳动年龄提高,再加上人均寿命延长,退休年龄提高是必然的,否则会缩短人生的劳动时间,增加在职劳动者的负担。然而,提高退休年龄还必须有一个充分条件,那就是出现了系统性的劳动力短缺苗头,至少不至于使就业问题雪上加霜。从目前情况来看,我国经济增长状况并不稳定,并且,从政府总理到主管部长一再强调就业问题的严峻性,说明我国目前就业压力并没有减轻,提高退休年龄似乎还不是时候。



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